青年政策和青年工作研究（1）：我国青蓝狮代理

 

【摘要】青年政策是社会公共政策体系中的特定类型。与党和国家的总政策保持高度一致、适应新时代要求有所创新、协同性与政策效率、明确的目标指向和可操作性及较强的综合性和适应性是我国青年政策的价值追求。

 

【关键词】青年政策；公共政策；政策伦理与价值

 

近年来随着社会科学研究领域广泛引进自然科学研究方法，公共政策分析从整体上显现出一种单纯追求理性化和技术化的倾向，试图把政策研究置于价值真空之中。我们看到，蓝狮公司在我国青年政策研究中也同样存在着“为追求客观真实而回避伦理价值”的问题。笔者拟采用政策伦理分析方法，以现代公共政策为视角展开对青年政策伦理精神特质与价值的初步探索与研究，以期对我国青年政策的研究与实践有所裨益。

 

一、现代公共政策视阈中的青年政策

 

青年政策，首先是一种公共政策，隶属于特定的社会公共政策体系。现代公共政策体系中各种类型的政策所共同具有的性质也就是公共政策体系的总体属性，包括青年政策在内的所有公共政策类型都不能不具有这一属性。

 

1．公共性和政治性既是政策的本质属性，蓝狮研究项目也是青年政策的主要规定性

 

公共政策是社会公共权威的一种选择性的行为，是执政党和政府等社会公共权威在一定时期内为达到某种目标而制定的方案和措施，也是执政党和政府等社会公共权威运用其物质力量对社会公共事务做出的权威性决定。从本质上来说，这种权威性决定的主要内容就是对生活资源的分配和各种利益关系的协调。执政党和政府制定与实施公共政策的目的就是要将社会公共资源合理有效地在它所服务的公众中加以分配。所谓政策的政治属性是指特定社会制度中的政党政策和国家政策从来都是阶级利益关系和统治阶级意志的集中反映。政党政策、国家政策是社会公共领域政策系统的主导成分，是对整个政策系统有决定性影响的政策。公共政策从根本上来说是作为政治主体的阶级、政党和国家的政治意向的显示，是阶级、政党、国家从实际出发，对现实的驾驭和对未来的抉择。在我国今天，政策是工人阶级——这个最重要的政治工作主体意志的反映，同时也是工人阶级意志指导之下的诸多社会利益群体意志的反映，代表了广大人民群众的根本利益。青年政策代表的青年利益、青年群体的利益与党和人民利益是一致的，遵循的是党在社会主义初级阶段的基本路线，其全部机制都是沿着这一轨道运行的。由此可见，青年政策就是这样一种具有鲜明的政治倾向的公共政策。

 

2．青年政策和其他类型的公共政策一样，具有权威性和约束性

 

美籍加拿大学者戴维·伊斯顿（David Easton）认为，公共政策是政府对整个社会的价值作权威性的分配（authoritative allocation of values）。所谓“价值”是指社会上一般人都想得到的有形或者无形的东西，如权力（power）、财富（wealth）、技能（skill）、知识（knowledge）、安全（security）、声望（perstige）等。“权威性分配”是指政治系统（political system）经由决策制定，将各种价值分配于体系内的成员【1】。这一界定突出了三个方面的思想：制定公共政策是为了对社会价值进行分配；分配的范围涉及全社会成员；分配的主体是政府和执政党这样的社会公共权威，其分配的影响力则是权威性的，即具有强制性【2】。由此，我国学者认为政策是国家（政府）和执政党等公共权威在一定的历史时期内为达到一定的目标而制定的行动方案和行为依据，也是执政党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。同时，政策有其合法性基础并且具有权威性，对于社会成员特别是团体或组织具有约束性和强制力。如果一项公共政策本身符合社会团体和组织的利益追求，该项公共政策的约束性和规范性就会被他们自觉自愿地服从和遵守。青年政策与其他公共政策一样，也具有这种权威性和约束性。

 

3．青年政策实现功效的关键，在于它的实践性和科学性

 

任何一项公共政策的制定和执行都是为了实现一定的社会目标，协调利益的划分，解决社会矛盾和社会问题，满足社会的需要。正如美国公共决策学者詹姆斯·安德森所说的：“我们所关心的是有目的或目标取向的行动，而不是随意行为或偶然事件。现代政治系统中的公共政策基本上不是那些偶然发生的事情，它们是有意识地要产生一定结果的（尽管说这些结果并非总能实现）。”【3】列宁指出：“马克思主义的政策是以现实的东西，而不是以可能的东西为依据的。”【4】公共政策是为了解决具体社会问题而制定的，具有很强的针对性。只有通过社会现实情况的调查研究和深入分析，才能了解现实情况的区别及其联系，分清主次矛盾，从而制定出明确的政策目标。所谓政策的科学性是指从20世纪60年代到90年代以来，经济全球化及其所带来的国际政治经济环境的变化，对各国国内政策都产生了与日俱增的影响和压力，从政策制定者到政策分析家和学者开始深切感受到加强宏观政策分析和拓展政策研究新方向，对于国家兴衰、政权命运、社会经济可持续发展的重要性。政策研究已经形成一种由各种学科知识构成的超级学科。因此，在政策制定和政策评估及其研究对象和方法方面都有一套比较成熟的规范要求，青年政策作为一种实践性很强的公共政策也必然具有这种特质。

 

4．与其他类型的公共政策相一致，青年政策与法律有着既定关系

 

目前我国统一的青年法规和青年工作法规还不完备，因而在这种情况下，认识青年工作政策与法的关系，更具有现实意义。从本质上说，青年工作与青年法规存在着有机联系，党和国家的青年政策是青年工作立法的依据，而青年法规是青年政策的定型化与条文化。两者在表现形式与具体实施中又存在差异性。青年政策与青年法规相比显得相对灵活，可以经常根据形势的发展、工作目标的修订、青年发展现状的变化等因素而进行调整。青年法规较为固定，蓝狮平台网站经过一定的立法程序制定并颁布后，不能轻易更动。青年法规比青年政策更具有强制力。总之，在我国由党和国家及共青团等青年组织参与制定的青年工作政策是制定青年法规的基础，青年法规则是更明确的、更具有权威性的青年工作规范，青年政策的最高表现形式。

 

 

 

二、我国青年政策的伦理精神及特质

 

青年政策的一般属性所回答的只是它在逻辑外延上的归属关系，青年政策区别于其它公共政策类型的主要标志更在于它的基本特质，这是它的内部联系和本质所在。我国青年政策的基本特质不但体现在政策实践活动的各个系统要素上，如政策制定体制、政策目标内容、政策效率及政策的理论与应用等，更重要的在于它所表现出的独特的伦理精神与价值。

 

1．我国青年政策的制定体制具有主体多元参与的特点，党和政府作为社会政治法权主体和国家公共法权主体对青年政策的制定发挥着主导作用，充分体现了党和国家对青年工作的高度重视和对青年的殷切期望与关怀

 

我国青年政策作为一种特定类型的公共政策不是由单一主体制定的政策，它的主体既包括党和政府，也包括从事青年工作的组织和社会其他部门、组织。党和政府无疑是制定青年政策主体中最重要的部分，同时青年组织和社会其他方面参与其间，也成为政策主体构成的因素之一。制定青年政策的多元主体不是简单机械地组合，而是在有序运转中达到有机的统一。制定青年政策的多元主体统一于党和国家对青年组织和青年工作的要求，统一于社会主义一定历史时期的社会发展目标；青年政策反映了党和国家的期望，也是青年组织从实际出发对未来的自觉选择，这就使青年政策在价值取向上具有明确的目标导向性，并且不论在内容和形式上都居于较高层次。归根结底，青年政策在归属上隶属于党和政府的群众工作政策范畴，是党的路线、方针、政策和政府的相关法律法规以及社会发展战略在青年工作和青年工作组织中的具体体现。因此青年工作组织和社会有关部门的政策活动要特别注意政治方向的把握，使政策实践有利于党、政府与广大青年的密切联系和沟通，有利于党的路线、方针对青年的影响，有助于团结组织青年，开掘其潜力，促进其发展，使青年政策在青年工作中发挥积极的推进和保障作用。这里需要特别加以解释的是，由于某种原因在我国专门从事青年工作的组织主要是共青团组织，因此本文所述涉及“青年组织”或“青年工作组织”一词，其内涵主要指共青团组织。

 

2．我国青年政策在政策目标和内容上注重青年权益的保护，提出解决青年问题的方案，协调青年与社会的关系，在更高层面上满足了青年群体生存和发展的伦理诉求，我国青年政策是一种能够“最大限度地面向未来”的公共政策

 

政策分析研究产生的直接原因是当代各种社会和经济问题的大量出现以及社会对于解决这些问题的迫切需要。一些政策学家认为政策科学是用来解决社会问题的工具，公共政策具有对社会生活的干预性功能，力图通过知识和权力的积极互动，实现公共政策制定的科学化。然而政策的功能不仅体现在当前的现实，按照政策科学创始人的说法，政策科学的产生标志着人类试图运用自己的智慧发出这样的挑战：人类能够有效地控制并塑造出自己的未来【5】。实际上，公共政策正是在人类力求干预社会、控制未来的时代背景下产生的，这也就是说，公共政策学不仅是一门描述性学科，而且是一门规范性学科，它能够给人们的行动和人类的未来指明方向。青年政策作为社会公共政策中的一种特殊类型，区别于其他政策的主要标志就是它能够“最大限度地面向未来”，关注青年的成长，给予青年以最大限度地人文关怀，在这一点上，青年政策的伦理诉求和青年群体的成长规律是相一致的。正如罗尔斯所言，公平和正义是人类社会基本的价值观念，现代社会的公平和正义主要涉及到社会制度的合理性和在社会结构中对正义的分配。青年群体的未来大于过去与现在，但青年毕竟是介于少年儿童和成年之间的过渡性群体，在社会结构中经常会处于“边缘”状态，青年政策致力于青年权益的保护，提出解决青年问题的方案，协调青年与社会的关系，不但要立足现实，更要着眼于未来。青年政策对社会变化的过程与动态的形势十分敏感，对社会变革情况及其指导下的变化中的政策制定工作深切关注，以使青年政策与青年发展实际相契合，并能够更好地着眼于未来。如上个世纪90年代共青团中央发起的“希望工程”、“跨世纪人才工程”和“青年志愿者行动”以及最近共青团中央启动的“青年马克思主义者培养工程”等一系列青年政策在当时都具有较强的超前性，体现了能够“最大限度地面向未来”的政策属性。

 

3．青年政策是一种“双赢”乃至“多赢”型公共政策，在注重政策效率的同时也充分体现了深度的伦理精神及青年发展和社会发展的协调统一

 

著名政策研究学者德洛尔认为，政策科学“在把当代科学与关于价值的伦理学和哲学完全分开的坚实的墙壁上，打开了一个缺口，并将建立起一套实用的价值理论（包括价值形态学、价值分类学、价值的计量等，但不包括它们本身基本的绝对规范）作为政策科学的一部分”【6】。公共政策研究不仅关注社会现实和社会问题，更关心价值和行动，重视价值取向和价值评价；既关心工具的、规范的知识，又重视政策价值观的研究。由此可见，政策价值观能够影响和制约公共政策主体的思想和行为，指导其做出选择性决策，协调、平衡公众的利益矛盾和利益冲突，确保社会朝着公平、民主、和谐的方向发展。关于怎样进行政策的价值选择问题，有学者认为政策价值选择主要有两种思维：一种是用互相排斥的“非此即彼”观念分析政策选择；一种是SOS（Super-Optimum Solution）思维，用兼容的“最佳解”思维作政策选择，即选择各方受益的最适宜的政策。“最佳解”的公共政策可以使各方面获取得“双赢”或“多赢”的效果，并且经得起历史的检，使公共政策在注重效率的同时，也充分体现出深度的伦理精神【7】。我国青年政策统筹兼顾到了青年与社会、青年与青年组织、青年组织与执政党及政府的关系，倡导青年、青年组织与社会协调统一共同发展，表明我国青年政策价值观就是一种兼容的“最佳解”的政策价值观，我国青年政策是一种“双赢”乃至“多赢”型公共政策。

 

4．我国青年政策在理论和应用研究之间架起了一道桥梁，促进并实现了青年工作理论与实践的有机结合，体现了青年成长规律、青年工作规律和青年发展规律的辩证统一

 

现代政策学之父哈罗德·D·拉斯韦尔在他的著作《权力与社会》一书中指出：“政策是一种为某项目标、价值与实践而设计的计划”。因此，公共政策是一种经过设计和论证的、具有明确目标和价值选择的行动计划，目标、价值、实践是公共政策的三个重要取向。政治学家卡尔·J·弗里德里希则认为，政策是“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程”，意为政策就是利用时机，克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一个既定的目的。在公共政策领域做出杰出贡献的奥斯汀·兰尼则更是认为，公共政策是“所选择的一种行动路线或者意图的宣示”。这说明政策科学是一门以行动为取向的学科，体现了理论与实践的统一。而政策研究则把改进政策制定工作作为它的最根本目标，在纯理论与应用研究这两大常规分支之间架起了一道桥梁，把纯理论研究与应用研究结合在一起。政策科学不仅运用一般科学研究方法发现知识，而且把个人的经验、社会常识也纳入学科知识系统中，作为重要的知识源泉。在政策制定的过程中，要注重提炼实际政策工作者的公认的知识和经验，并尽量吸收高水平的政策制定人员来作为创立发展政策科学的伙伴，这也是政策科学区别于其他理论学科的重要特征。我国青年政策促进和实现了青年工作理论与实践的有机结合与统一，主要表现在：青年工作理论通过青年政策在青年工作实践中得到检验，并对青年工作实践发挥指导作用，同时青年政策实践的结果又反过来促进了青年工作理论的创新与发展。中共中央、国务院2004年发布的关于未成年人思想道德教育和大学生思想政治教育的意见两个文件中，提出的未成年人思想道德教育和大学生思想政治教育应坚持理论创新、理念创新和机制、途径、方法创新，可以理解为是新时期以来青年工作理论与经验的科学总结与概括，而在两个文件发出后青少年思想道德教育研究取得了长足进展也说明了这两个政策性文件对理论研究的推进作用。

 

 

 

三、我国青年政策的价值追求

 

1．与党和国家的总政策保持高度一致

 

青年工作政策既是一种政治类型的公共政策，同时也是一种执政党政策和政治团体政策。从政策层次的角度来看，青年工作政策是在青年工作领域中起主导作用的实质性政策，即从属于党和国家总政策，为总政策服务的基本政策。所谓总政策，是党和国家在一定历史时期总的行动准则，是一种根本性的、全局性的政策，总政策居于政策体系中的最高层次，是其他各项政策的出发点和基本依据，它决定社会发展的基本方向，具有很强的稳定性。各项具体政策和实践活动都必须以总政策为依据，不能脱离总政策所规定的方向与轨道。我国青年政策作为党和国家的一项基本政策，虽然就其青年工作领域来说它是一项战略性的政策，是制定各项具体青年工作政策的依据和原则，但它类属于党和国家总政策指导下的基本政策，是党和国家总政策的具体化，因而青年政策必须与党和国家的总政策保持一致，这是我国青年政策的根本价值追求。

 

2．适应新时代要求有所创新

 

青年政策作为一种特殊类型的公共政策，不能不受到所置身的社会环境、社会物质生活条件及其上层建筑等社会因素的制约，其政策的全部内容与功能也必然在一定的范围和一定程度上产生对社会的影响。青年政策受制于社会总体的发展目标，遵循社会主义的社会制度、政治理想，并受到一定的社会历史文化的影响。同时，青年政策也是随着时代的发展而发展的，一方面它具有自身历史渊源的深刻印记；另一方面它在不同的历史阶段，根据党和政府的中心任务和自身目标取向的不同，而有着不同的时代性。以现实为基点，用发展的眼光来看青年政策，我国新时期是历史上青年政策最完备的时期，随着时代的进步，青年政策必将进一步适应新时代的要求有所创新，向着更高层次跃进。

 

3．协同性与政策效率

 

青年政策的广泛性是由青年工作任务和工作对象的多层次、多方位及青年组织的多元化所决定的。它主要表现在：政策涉及政治、经济、文化等各个领域，涉及各个社区、行业、部门及各个历史时期，青年组织通过青年政策从各个方面保障青年的健康发展。青年政策的协同性即指协调配合在青年政策的制定实践中具有的特殊重要地位。政策的出台和实施乃至整个政策活动过程都是在党和政府的领导下进行的。从根本上说，青年政策这一特征源于它的本质属性，即制定政策主体多元参与和党的领导的统一及党与政府的要求和团组织自觉选择的统一。协同配合是青年政策活动的主要方式和所遵循的基本原则，也是青年政策目标和价值实现的重要保证。青年政策效能的有效发挥，不但要求青年政策决策、制作过程与党和政府以及青年组织相协同，而且要求在政策实施过程中也要保持与党和政府以及青年组织相协同。协同性能够从另一个侧面说明我国青年政策的价值也在于对政策效率的追求。

 

4．明确的目标指向和可操作性

 

青年政策是紧密结合实际，为达到一定的工作目的而制定，是针对现实生活中具体的青年问题而确定的解决问题的方案和措施。政策目标指向明确是指规定的准则明确、适用的范围明确、表达的内容明确。可操作性表现在从上到下各个层次的青年政策，能够注意政策目标分层清晰、准确，各种具体政策的对策方案具体、可行，便于掌握，便于操作、实施。如青年政策能够切合实际地反映“层次差”、“对象差”、“地区差”、“行为差”和“时间差”，能够把从中央到地方的青年政策条款规定得一级比一级细化，一级比一级具体；能够在政策中注意照顾到青年工人、青年农民、青年知识分子等不同对象的特点；能够针对各类地区，如内地和沿海、贫困地区和发达地区，在政策具体内容上各有侧重；能够根据不同战线的具体情况，制定相应的政策条款；能够根据形势的变化和现实情况，对原有青年政策进行必要的充实和完善。

 

5．较强的综合性和适应性

 

任何政策都具有原则性和灵活性，稳定性和可变性，蓝狮公司两者的辩证统一是政策制定和实施的基本要求。青年政策也必然要求坚持原则性和灵活性、稳定性和可变性的统一关系，但青年政策与其他类型的政策相比较，其灵活性和可变性表现得较为显著，这就是公共政策所谓的“弹性”。由青年工作“软性”特点所决定，青年政策目标中“软性”成分较多，政策涉及的相关因素、目标限制条件亦较为复杂，量化难度较大，政策实施所涉及的横向联系较为宽泛，政策目标实现的条件带有较强的综合性，难度也较大；同时，青年政策也易受环境和形势的影响，变动频率较大。因此，党和政府、青年组织和社会有关部门的政策实践活动的各个环节须有较好的适应性，注意留有充分的余地。