蓝狮俄罗斯的青少年工作（4）：俄罗斯儿童福利

 

 

一、俄罗斯保障制度与儿童福利的历史沿革

 

自上个世纪列宁领导的十月革命成功后，蓝狮研究项目人类历史上诞生了第一个社会主义国家。在很短的时间内苏联就变成一个经济发达、国防强大和科技先进的世界强国，彻底清除了失业和文盲，人民生活水平稳步提高。苏联政府把满足全体社会成员物质文化生活需要作为重要的社会发展目标。1917-1922 年列宁先后签署了100 多项关于劳动者社会保障和福利的法令。1918 年俄罗斯联邦人民委员会批准了《劳动者社会保障条例》。第二次世界大战后，中国和东欧一些国家建立了社会主义国家，也都效仿苏联实行国家社会保障制度。这一新型的社会保障制度是与计划经济体制相联系的，意在体现社会主义制度的优越性。在保护和调动劳动者积极性方面发挥了积极作用，并对资本主义国家社会保障的发展产生了重要的影响。

 

俄罗斯的社会保障制度沿袭了前苏联时期的社会福利政策，社会保障分为养老保险、医疗保险、失业保险和社会保险，分别由专门的基金会负责，可以称得上是高福利国家。居民分为军人、公务员、教师、退休者、艰苦地区工作者、从事危险职业者、多子女家庭、残疾人、老战士、苏联英雄等200 多类，共设医疗、教育、住房、公共事业等补贴1000 余种。这是一种全民性的社会保障体系，可以说前苏联时期的社会保障体系还是比较完善的。

 

苏联解体后，俄罗斯和各联邦主体、地方政府将三分之一的财政支出，用于教育、医疗、救济等社会公共领域，建立和维持了一套相对完善的社会保障体系，使退休、失业、儿童、老人等弱势群体，也实实在在地分享到经济增长的成果。目前，俄罗斯儿童仍然享受国家补贴，无论出生在何地，孩子从呱呱落地起就享受每月的固定津贴，还可领取牛奶、酸奶、饼干等儿童食品。教育基本上是免费的，中小学生每日还可以享用一顿免费营养餐，大学生每月都有固定的助学金，可以免费住宿，教科书则由学校图书馆提供长期借阅，定期续借就可以了。

 

众所周知，俄罗斯在经历“休克疗法”和1998年的危机后经济状况恶化，政府为稳定社会局势，针对一些特殊社会阶层制定了许多社会福利和补贴法规。如各级政府官员除享受优越的住房待遇和免费交通外，还享受免费度假、疗养等，而且退休后仍享有这些权利。退休者和低收入人群，功勋者及伤残人员，警察及海关和检察院工作人员等特殊职业者，以及生活在辐射感染地区或高寒地区的居民，也都不同程度地享受免费医疗和疗养等优惠。随着经济增长，俄罗斯各地每一个季度都调整“人均最低生活标准”，也就是“贫困线”，用于评估居民生活水平以及作为制定补助金、补偿金及其它社保支付的款项的依据。

 

 

 

二、俄罗斯社会保障制度的理念与特色

 

社会保障制度的建立不仅仅是经济能力问题。还会受到一个国家的主导文化、主流意识形态、社会观念等影响。比如在计划经济时期，前苏联主要是竭力显示社会主义制度的优越性，尤其要证明社会主义制度优于资本主义制度，因此，俄罗斯的社会保障制度从其建立之日起就着力突出自己的特色。如项目众多，覆盖面广泛，涵盖了生育、医疗、工伤、失业、养老等等。正所谓一个人“从摇篮到坟墓”，处处有国家照顾。政府制定保障制度的理念是充分体现社会公平与公正，惠及每个苏维埃公民，彰显社会主义制度的优越性。

 

俄罗斯的补助金名目繁多，蓝狮公司诸如：有子女家庭社会救助款项、二胎等多子女家庭一次性补助、儿童月津贴、多子女家庭年度校服补贴、照顾三岁以下残障儿童而不能外出工作的父母补贴、抚养三岁以下儿童的大学生家庭每月的食品补贴……为预防社会孤儿出现及发展家庭教育方式，还发放给监护人用于抚养被监护人的资金。可以说俄罗斯政府设立的社会福利项目及福利机构大多是为儿童提供服务的，从此可以看出前苏联时期对儿童给予重视和保护的传统被沿续下来了。

 

在俄罗斯，儿童福利待遇一般都由各地方政府自行决定。以儿童补助金为例，如同前苏联其他地区一样，儿童补助金是俄罗斯提供经济资助的一个传统手段。俄罗斯大约有3900 万18 岁以下的儿童。1993年，俄罗斯共有14 种形式的儿童补助金，到1994 年这些补助金被合并成了3 种。儿童补助金金额同最低工资相联系，而且因儿童年龄的不同有所区别。平均儿童补助金在1993 年大约为平均工资的4%。儿童补助金来源于联邦和地方预算以及社会保险基金。由于控制财政赤字的需要以及缺少明确的资金分摊机制，国家和地方政府一直倾向于低标准资助儿童补助金。儿童补助金的平均金额也太低，以至对贫困家庭生活不会产生明显的影响。有证据表明，由于地方政府和联邦政府财政困难，许多儿童实际并没有得到补助金。

 

由于经济转型所造成的衰退，儿童的生活状况恶化，俄联邦政府从2007 年1 月1 日开始为家长发放支付幼儿园和托儿所托儿费的补贴。具体的补贴数额取决于家庭中儿童数量。如果一个家庭有一个儿童，家长将获得所交学龄前儿童教育单位费用20%的补贴。如果有两个儿童，补贴额为50%，拥有三个以上儿童的家庭可获补贴70%。2007 年联邦预算为此已经划拨了80 亿卢布。这笔款项考虑到了目前有460 万学龄前儿童每月交付托儿费用达500 卢布等因素。

 

从2003 年至2006 年，俄政府从联邦预算中拨款67 亿卢布、从地方预算中吸引210 亿卢布用于联邦专项计划，曾使全国25%的残疾儿童，10%的家庭困难的儿童和近8%的孤儿健康状况和社会地位得到改善，得到帮助的儿童的总人数超过400 万人。2007年俄政府把每个生育二胎及更多孩子的家庭所获一次性补助金额提高了4 倍，从2 千至1 万卢布不等，每个儿童的月津贴数额将增加1 至1.5 倍。多子女家庭的年度校服补贴也从1000 卢布增至5000 卢布。因在家照顾三岁以下残障儿童而不能外出工作的父母将获得4500 卢布补贴，是从前的3 倍；对抚养三岁以下儿童的大学生家庭每月的食品补贴也从550 卢布增至1650 卢布。为预防社会孤儿出现及发展家庭教育方式，发放给监护人用于抚养被监护人的资金数额将增加2 倍，从4500 卢布提高到6000 卢布。

 

作为首都的莫斯科则在保障儿童健康方面走在了其它地区和城市的前面，莫斯科市从2007 年起为每个小市民办理健康证，以保障儿童身心的健康发展。健康证中不仅记载儿童的健康医学指数，而且还记载他的心理因素、家庭状况和个人才能。由于俄罗斯连续多年人口下降，政府还把为生活在莫斯科的所有儿童提供百分之百的疾病义务防治制度视为莫斯科市政府的卫生保健任务之一。政府还为多子女家庭提供帮助，并给孩子的父母们发放莫斯科人专有的社会卡，以便他们购买公交车票和药品时享受一些优惠。多子女家庭也将在交付住宅公用事业费用上享受50%的优惠。

 

俄罗斯卫生和社会发展部在2007 年的7 月20 日向俄联邦政府提交了会议报告，他们准备在2007 年至2010 年间，预计为“俄罗斯儿童”联邦专项计划拨款511 亿卢布。从联邦预算中拨出133.5 亿卢布，其余资金将从地方财政中划拨。2007 年至2010 年的“俄罗斯儿童”联邦专项计划将解决许多重要任务，如保障妇女分娩安全和生育健康婴孩；保护青少年健康；预防和降低青少年的患病率、残疾率和死亡率；支持有才能的孩子；防止家庭中出现无人照管和种种不良现象；保障残障儿童的正常生活等。联邦专项计划分为“健康的下一代”、“天才儿童”和“儿童与家庭”三个部分。联邦专项计划的主要目的是为儿童的全面发展和生活创造良好的条件以及帮助生活困难的儿童，并可以减少孤儿和流浪儿的出现。

 

 

 

三、俄罗斯儿童的健康与医疗保障情况

 

1．俄罗斯儿童的健康状况

 

俄罗斯卫生部曾发表过一份有关儿童和青少年健康的报告，该报告称俄罗斯儿童中只有近三分之一是健康的，这意味着三分之二的俄罗斯儿童或多或少存在着健康问题，比如慢性病或身体残疾等。俄罗斯儿童和青少年中患精神疾病的人数增加了20%。另外，每10 万名儿童中就有760 名有酗酒或吸毒纪录。俄罗斯儿童和青少年的身心健康问题已引起了人们的忧虑。

 

据统计，目前身体健康的低年级学生只占小学生总数的10-12%，而健康的中学生只占8%。同时，在俄罗斯的各大城市还有不少无家可归的儿童，这些流浪儿的人数已接近300 万，他们的健康更是无法得到保障。此外，俄罗斯青少年吸食毒品的现象也比较严重，艾滋病的发病率正逐年提高。

 

俄罗斯科学院人口社会经济问题研究院从事儿童问题研究的专家指出，在俄罗斯，分娩母亲和新生儿的死亡率分别比西欧各国高3.5 倍和1 倍。许多未来的母亲因很少进食鱼肉类高蛋白营养品而身体虚弱，不少孕妇还患有贫血症，这些母亲的孩子很容易因先天的营养不良在出生后一年内便染上了各种疾病。俄罗斯有关专家呼吁国家采取切实有效的措施，改变目前令人忧虑的现状，提高青少年的健康水平。

 

2．俄罗斯儿童医疗保障

 

从全世界的情况来看，保险作为保障儿童健康幸福的重要手段已成为一种趋势。在俄罗斯，针对儿童的保险比较多，主要包括医疗保险、意外事故保险和人寿保险等。根据俄罗斯法律，蓝狮平台政府免费向包括儿童在内的所有公民提供义务医疗保险。目前俄全国拥有91 个地区义务医疗保险基金会和913 个此类基金会的分支机构。每个儿童都可以获得义务医疗保险单，凭借保险单儿童就可以免费接受相应医疗服务，包括急救服务、门诊治疗，住院治疗和口腔治疗等。

 

目前，俄罗斯由国家提供的免费医疗在服务质量上还不能完全满足需要，为了得到相应服务还需排队等候。在此背景下，一些私营保险公司为儿童推出了个性化医疗保险服务。购买自愿医疗保险的儿童可以在患病治疗、药品保障方面获得高质量服务。儿童自愿医疗保险的保费额为投保总金额的7%至35%。通常儿童年龄越小，保险费支出就越大。应该指出的是，俄罗斯儿童自愿医疗保险覆盖面尚不宽，目前俄全国只有3%至5%的儿童享受这种保险服务。

 

 

 

四、俄罗斯的儿童收养与监护制度

 

由于种种原因，俄罗斯没有像别的发达国家一样，蓝狮平台网站形成收养别人孩子的传统。但是近些年来俄罗斯出现一种新的“监护家庭”模式。“监护家庭”通过抚养儿童领取工资，这种家庭中的小孩也知道“监护家庭”里不是自己的亲生父母，到了18 岁他就得离开。专家认为，“监护家庭”比儿童福利院要好得多，尽管在这样的家庭中也没有亲人，但是孩子们能学到正常的社会技能。监护家庭是前苏联救助孤儿的一种社会工作方式，是由国家机关监督并发给津贴，通过严格筛选的普通家庭对孤儿和与父母失去联系的儿童进行抚养工作。近年来随着孤儿问题的增多，这种方式又在俄罗斯重新兴起。

 

出现这种局面的原因是，集中抚养孤儿的生活费要比“监护家庭”模式多37%。“监护家庭”中父亲和母亲的工资是每人2300 卢布，专门用于儿童的补贴为3100 卢布。与儿童福利院相比，“监护家庭”中的儿童生活费要便宜几倍，如今这种“监护家庭”的做法已经得到官方的肯定和支持。但现在还不能说这种状况已非常普及。原因之一就是“监护教育”方面的法律还是一片空白。问题还在于，俄罗斯存在一个虽庞大但不完善的孤儿管理系统，将它从旧有轨道转向一个新轨道，仍是一项巨大而繁琐的工作。

 

如果想要成为“监护家庭”，候选家庭要经历一些严格的挑选程序。首先，儿童福利院会向候选人介绍什么是“监护家庭”，以及抚养小孩后将面临何种困难；然后要进行仔细的审核和观察，并要求候选家庭具备一定的物质基础、住房和其他条件等；候选人要阐述教育儿童的观点；接下来要进行训练和角色扮演游戏；最后再由心理学家和社会工作者组成的专门机构决定这个家庭是否可以认领小孩。

 

尽管俄罗斯政府在不断的进行努力，但俄罗斯孤儿的数量还是在逐年增长。根据统计，每3 个寄宿学校的毕业生中至少有1 个会在不满30 岁时死亡或者入狱。对于许多失去父母的儿童来说，这就是他们残酷的现实生活。许多孤儿甚至上不了寄宿学校，只能在大街上流浪。

 

俄罗斯1999 年通过了《预防无人照顾儿童和未成年人犯罪法》。1993 年俄罗斯只有4 个社会救助所（暂时把无家可归的儿童安置在那里），2002年已经达到1162 个，可救助3.6 万名孤儿。其中莫斯科有11 个救助所，能救助1300 名孤儿，必要时能增加到2000 名。去年莫斯科市维持一个救助所的资金为1500 万卢布。俄罗斯暂时还没有全国所有流浪儿的数据库。但根据有关专家统计，流浪儿童总数约为200 万至300 万。莫斯科州目前孤儿和失去父母照顾的孩子的人数达1.8 万多名。其中有超过1.1 万名儿童是处于监护下，有600 多名儿童是生活在收养家庭中，余下的儿童生活在专门的机构。

 

五、俄罗斯社会保障制度改革及对我国的启示

 

1．俄罗斯社会保障制度改革的思路

 

俄罗斯从1992 年起开始对社会保障体制进行改革。基本思路是，从普遍的福利制度转向为最贫困居民提供一张安全网；社会保险资金由主要靠国家预算拨款现收现付制改为由企业、个人和国家合理分担，建立了个人储蓄账户。应该肯定，俄罗斯的社会保障制度改革的方向是正确的，但也出现一些问题。为此，俄罗斯有关专家献计献策，提出种种改革方案。总体上主张吸收西方国家在福利制度改革中已普遍接受的救助模式，这种模式要求政府从社会保护角度制定国家的社会保障政策，以体现其再分配功能。

 

俄罗斯学者认为，在目前条件下国家如果原封不动地保留原社会政策的方法，只能使现存的消极趋势越演越烈。这就要求俄罗斯制定新战略，从国家大包大揽模式即家长式过渡到国家救助模式。西方发达国家在福利制度改革中已普遍接受救助模式的观念。救助模式之下政府只负责特殊社会群体的保障。在俄罗斯这将意味着全体公民能够免费享受基本社会服务,首先是教育和卫生医疗服务。在削减对富裕家庭援助水平的同时，社会支出转向利于居民中弱势群体的再分配。这种模式要求政府从社会保护角度制定国家的社会政策。

 

2．俄罗斯社会保障制度与儿童福利政策对我国的启示

 

中俄两国的社会保障制度既有各自的特点又有共同的地方。两国都面临着青少年体质下降、人口老龄化加重、人口结构失衡等问题，而俄罗斯在制定家庭政策和家庭补贴措施过程中的做法和经验，可以为我国在解决上述问题时提供参考和借鉴。孩子是一个家庭的未来，也是一个民族、一个国家的希望，然而由于没钱给孩子治病而导致的家庭悲剧时有发生。目前我国少年儿童基本上处于无医疗保障状态，儿童医疗保险仍然是社会医疗保险的空白地带。虽然儿童医疗保险已经在苏州、珠海、大连等相对经济发达城市开始试点，但是保障还仅限于儿童免疫方面，远远达不到医疗保险的程度。而上海、北京、成都、河北等省市陆续推行的少儿住院医疗互助金制度受到普遍好评，也就是政府、家庭共同出钱，每个孩子每学年缴纳五六十元，享受最高达6-8 万的住院医疗费用报销，北京的少儿互助金今年还将纳入社保范围。目前，我国2 亿多儿童，绝大部分看病的全部费用由家庭承担，应该借鉴俄罗斯的经验建立由政府出一部分、家庭出一部分、保险公司出一部分儿童福利制度。期待着我国政府能够出台更多的儿童福利救助保障措施，更加重视家庭福利政策和措施在提高儿童身体素质、陶冶其高尚情操方面所起的作用。

 

儿童福利是社会保障制度中最基本和最核心的部分，西方工业化国家大都有儿童资助的传统，许多国家都建立了儿童福利制度，儿童福利已成为工业化国家社会保障体系中的重要组成部分。对儿童的资助不仅体现了一种社会正义原则，而且也强化了家庭责任感和社会责任感。中俄两国都经历了漫长的计划经济时代，现又都在实行市场经济，俄罗斯对在社会转型时期儿童福利制度的改革探索和不断完善所做的努力，以及俄罗斯政府对儿童健康问题、教育问题，流浪儿问题所给予的关注，以及所采取的相应措施和解决办法、取得的经验都是值得我国的儿童福利与儿童保障部门学习和借鉴的。